Sobre el cerro Catedral, Parques Nacionales y la transición democrática

Corría el año 1986, tiempos de transición. En la presidencia de la Nación, Raúl Alfonsín encabezaba la epopeya de salir definitivamente de la última dictadura militar, Osvaldo Álvarez Guerrero gobernaba la provincia de Río Negro y Atilio Feudal era el primer intendente de San Carlos de Bariloche de la nueva democracia. Era senador nacional por esta provincia Antonio Oscar Nápoli, quien presidía el bloque de la Unión Cívica Radical. Al frente de la Administración de Parques Nacionales había sido designado en 1983 uno de los ecólogos más reconocidos por siempre, el inolvidable Jorge Morello. Estos son los personajes de esta breve apostilla histórica.

Eran tiempos de derechos humanos, con juicio a las juntas militares, y de empezar a soñar con una democracia para los tiempos. El senador Nápoli era reconocido a nivel nacional por todos los que marchaban en las calles por afirmar la Memoria, la Verdad y la Justicia por un proyecto de ley que llevaba su firma para terminar con el oprobio de presos políticos heredados de la dictadura militar. En los medios nacionales no se terminaba de entender que esa iniciativa llevara la firma del presidente del bloque del oficialismo, pero así era: los organismos de DDHH reclamaban por la sanción de la “Ley Nápoli”.

Nápoli -o don Oscar- tenía su ojo en el Senado y su corazón en Bariloche. Viajaba y atendía permanentemente a lo que la ciencia política llama su “constituency”. En Bariloche, la cuna de los parques nacionales argentinos, su ciudad, la concesión de los principales servicios turísticos parecía que no se discutirían: el lago y el cerro ya tenían dueños desde tiempos de la dictadura.

Morello impulsaba en un organismo como Parques Nacionales -que además de conservacionista era profundamente conservador ideológicamente- ideas como el desarrollo sustentable o debatía planes de manejo de las áreas protegidas con comisiones asesoras locales. Se reunía allá por 1986 por primera vez la entonces Comisión Mundial de Áreas Protegidas de la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza (UICN) en Bariloche y el presidente de la República acompañaba políticamente esta gestión con la clausura del evento.

En ese marco nació la otra “Ley Nápoli”, la local. Esa que se recordó en la audiencia pública convocada por la Municipalidad de San Carlos de Bariloche hace unos días, esa que desafectaba -¡qué osadía!- el área Catedral del histórico Parque Nacional Nahuel Huapi y completaba el sueño del primer presidente del Servicio Nacional de Parques Nacionales, Exequiel Bustillo, reflejado en “El despertar de Bariloche”. Por supuesto que sonaban los teléfonos de los conservadores que le pedían a Álvarez Guerrero que convenciera a su correligionario que desista de la iniciativa, o los dictámenes de la APN que invocaban hipócritamente el legado del Perito Moreno. Y habrán sonado, seguramente, los de la Casa Rosada para que el Poder Ejecutivo ejerza la facultad de veto sobre la Ley N° 23.251.

¿Y cómo se resolvió la cuestión en esos tiempos de transición? Con una cláusula que hoy puede ser la llave para destrabar un conflicto que aparece sin solución. Se apeló a la condición de ente autárquico de la APN y el Congreso de la Nación le otorgó a este organismo ser el custodio ambiental en el área –“la protección y conservación del medio natural”, según el artículo 5°- en un adelanto en los tiempos de lo que hoy exige la normativa ambiental de este siglo, con la Ley General del Ambiente y sus instrumentos de política ambiental como la evaluación de impacto ambiental.

Está claro la voluntad de los protagonistas de esta historia, y la voluntad legislativa de otorgarle a la APN una jurisdicción residual en materia ambiental, más allá de la transferencia de los terrenos en cuestión. Y está claro hoy que Parques Nacionales debe asumir esa obligación legal sin mezquindades para estar a la altura de las circunstancias históricas. Las de ayer y las de hoy, más allá del poder concedente que ya no está en su competencia. ¿Y cómo se debe concretar esta obligación impuesta por el legislador aún pendiente? Siendo el organismo que se encargue de hacer el estudio de impacto ambiental que cualquier concesión a 30 años exige, con su propio reglamento y los técnicos de la Delegación Patagonia de la Dirección Nacional de Conservación de la Naturaleza, los más sólidos técnicamente con los que cuenta nuestro país.

Vale recordarlo porqué la APN puede y debe hacerlo. La Ley Orgánica de parques y reservas nacionales y monumentos naturales Nº 22.351 (norma de facto) fue sancionada el 5 de diciembre de 1980, y publicada en el Boletín Oficial el 12 de diciembre de 1980 (ADLA 1980 – D, pág. 4057 y ss.). En su artículo 14 señala: “Será autoridad de aplicación de la presente ley la Administración de Parques Nacionales, con domicilio legal en la Capital Federal, ente autárquico del Estado Nacional que tiene competencia y capacidad para actuar respectivamente en el ámbito del derecho público y privado, y que es continuador jurídico del organismo creado por la Ley 12.103 y sus modificatorias (dec.- Ley 654/58, leyes 18.594 y 20.161)…”.

En el mismo mensaje de elevación de la Ley Nº 22.351 se señala: “El lineamiento rector del proyecto cuya sanción se propicia, está constituido por el otorgamiento de parques nacionales de la autarquía necesaria para su eficaz funcionamiento; lineamiento éste que, obviamente, ha sido subordinado a los principios y normas supremas del derecho público argentino, de tal virtud que, en cabal observancia de las facultades privativas de los tres poderes constituidos del Estado, confiere solamente al ente autárquico atribuciones y funciones de carácter administrativo, con exclusión de las gubernativas y aquéllas, además, se circunscriben a una esfera de competencia limitada por la ley, están sujetas al contralor jerárquico del Poder Ejecutivo y a la revisión jurisdiccional de sus actos por el Poder Judicial. Para una mejor inteligencia de la prenotada naturaleza institucional del órgano, se propone sustituir su nombre actual por el de Administración de Parques Nacionales”.

Los entes autárquicos son personas jurídicas estatales, cuyo régimen jurídico no se encuentra unificado en nuestro derecho, por lo que en todos los casos, habrá que atenerse a lo previsto en la ley o decreto de creación. Esto se da por el juego de la Ley N° 22.351 y la propia Ley N° 23.251 que mencionamos. Como tal, la APN tiene por objeto central desde un principio la conservación de la naturaleza, y en cumplimiento de ese fin el legislador le puede asignar competencias específicas, tal como lo hizo al momento de sancionar la “Ley Nápoli” de transferencia del área Catedral, hoy nuevamente en debate en relación con la concesión de los servicios turísticos que allí se prestan y se prestarán para las presentes y futuras generaciones. Es decir, hay un mandato legal, una omisión política y una capacidad jurídica y técnica indiscutible.

Ojalá Parques esté -repito- a la altura de las circunstancias y acepte el desafío que le marcó el Congreso de la Nación en 1986. Es cierto, eran otros tiempos los de la transición democrática, pero estoy persuadido que Morello y el inolvidable don Oscar estarían muy satisfechos con su trabajo. Y también Exequiel Bustillo, por cierto.

*Ex presidente de la APN – año 2001

Marcelo Alberto López Alfonsín*